무정부 상태에 빠졌던 이탈리아
지난 3월 4일 이탈리아에서 총선이 치러진 후 이탈리아 의회에서는 어떤 정치세력도 과반을 확보하지 못해 정부 수립이 되지 않아 3개월이 넘도록 무정부 상태를 이어오다 최근에서야 유력 세력들의 연정이 출범했다. 이런 정치적 혼란이 생긴 이유를 찾자면 표면적으로는 겨우 10년도 되지 않은 정당인 ‘오성운동’의 비약에 있다고 할 수 있는데, 오성운동은 이번 총선에서 32.6%의 득표율을 기록해 227석을 차지했다. ‘계보 없이 갓 태어난’ 신생정당이 이렇게 강력한 지지를 받는 것은 한국에서는 찾아보기 힘들다. 대부분의 학자들은 이탈리아 정치에서 소규모 정당의 성장이 쉬운 편이라 말하는데, 이러한 이유로는 총선에서의 ‘완전비례대표제 도입’을 꼽는다.
이탈리아 정치체제는 대통령과 내각총리의 이원집정부제이다. 대통령의 임기는 7년이며 간선제로 선출되고, 총선은 5년마다 실시된다. 총리가 실질적 행정부 수반의 역할을 하지만 대통령은 필요할 경우 상·하원의 해산과 재선을 실시할 수 있다. 이 때문에 연정이 꾸려지지 않은 이탈리아 정국에서는 대통령에게 해산 및 재선을 실시해달라는 목소리가 높아진다. 의회는 양원제로 상원과 하원으로 나뉘어 있는데, 상·하원 모두 2006년 선거법을 개정하여 소선거구제를 폐지하고 완전비례대표제를 실시했다. 지역구 없이 오로지 정당별 표를 받아 득표 정당의 후보 의원 명부 순서에 의해 의석이 돌아가게 된다. 기본적으로 지역선거구 제도보다 완전비례대표제에서는 군소정당의 표가 사표 처리되는 일이 없기때문에 소규모 정당의 의석 확보와 성장이 쉬운 편이다.
이탈리아 정치에는 2013년 총선 때만 해도 현재와 같은 무정부 상태를 막기 위해 내각 수립이 용이하게 하고 유력 정당에 매우 강력한 권한을 주는 ‘부가 의석 제도’가 존재했다. 선거에서 1위 득표율을 기록한 당에게 55%의 의석을 내주고 나머지 의석을 2위 당부터 나눠 갖는 것이었다. 하지만 헌법재판소가 2017년 위헌 판결을 내림에 따라 이 제도는 사라졌고 이번 총선은 부가 의석 제도가 사라진 뒤 처음 치른 선거였다. 따라서 현재의 정치적 혼란은 시스템의 변화가 없는 한 ‘이변’이 아닌 ‘고질적 문제’로 나타날 가능성이 크다. 완전비례대표제 또한 2005년에 도입된 것인데, 이때부터 꾸준히 이탈리아의 국민 의결 방식은 국가의 안정성보다는 ‘민의의 정확한 반영’을 목표로 변해왔다.
이탈리아 의회에서 또 다른 특이한 점은 상원의 경우 몇몇 자리는 국가 공로자에 대한 종신 의석으로 한다는 점이다. 이러한 특징은 이탈리아 외에도 전통 계승을 중요시하는 국가들에서 찾아볼 수 있다. 그 외에도 해외에 거주하는 유권자들의 의견을 대변하는 의석이 각각 하원과 상원에 존재한다.
단 한 번의 대선이 바꾼 정치 판도, 프랑스
프랑스의 경우 대통령의 행정적 권한이 이탈리아보다 훨씬 넓은 편이다. 대한민국의 대통령과 거의 동일한 권한을 갖고 있으며, 추가적으로 하원의회의 해산 및 재선거권을 갖고 있다. 다만 총리 임명권에 있어서는 하원에 총리 후보의 즉각 불신임 권한이 있고 또 대통령은 총리를 통하지 않고는 행정권을 발휘할 수 없는 규정이 있어서 여소야대의 상황에 놓일 경우 ‘식물대통령’이 되어버리고 만다.
또 프랑스는 대통령 선출에 결선투표제를 실시하고 있다. 1차 대통령 선거에서 한 후보가 50% 이상을 득표하지 못할 경우 1위와 2위만의 2차 투표를 실시하는 것이다. 이런 경우 유권자들의 사표 방지 심리와 정당의 단일화 압박을 줄여 정치적 왜곡을 줄이는 효과가 있다. 반면 결선투표제 때문에 생기는 왜곡이 있다는 주장도 있는데, 다수 후보의 단선투표에서는 ‘자신을 지지하는 인원이 많아야 한다’는 단일한 기준으로 투표를 하는 반면, 결선투표제는 ‘자신을 싫어하는 사람이 많으면 탈락한다’는 또 하나의 기준이 생기기 때문이다. 이런 경우 정치인들이 강한 발언보다는 약하고 중도적인 발언만 선호하게 될 수 있다. 또한 적대적 유권자 층이 적은 정치 신인이 유리할 수 있게 된다.
2017년에 이뤄진 프랑스 대선에서 좌우 중도 성향의 유권자들을 모두 흡수한 정치 신인 에마뉘엘 마크롱의 당선은 프랑스 대선의 이러한 특징을 잘 드러낸다. 1차 선거 때에도 그는 1위였지만 24% 수준의 득표율을 얻었던 반면 2차 결선에서는 66%로 유럽 주류 언론에서는 ‘극우’로 표현되는 마리 르펜의 33%와 큰 차이를 보였다. 그 덕분에 원내 의석이 하나도 없던 신생 정당이자 여당인 ‘앙 마르슈’는 한 달 뒤에 이뤄진 총선에서 좌우파의 기존 의원 중 중도 성향 인물들을 모두 흡수하고 선거에서 대승하며 순식간에 거대 정당이 되었다.
프랑스의 의회는 상원의회와 국민의회로 나뉘어 있다. 둘 중 권한과 입지는 상원의회가 국민의회에 많이 뒤떨어진다. 상원의원은 약 15만명 수준인 선거인단의 간선제로 선출되며, 선거인단에는 지역의 평의원, 시의원, 시장, 국민의회 의원 등으로 구성된다. 정원은 348명이며, 이탈리아와 같이 12명의 상원의원은 재외국민을 대변하기 위해 선출된다. 반면 국민의회 의원의 선출은 선거구별 직선제이며 대선과 마찬가지로 결선투표제를 도입하고 있다. 두 의회가 갖는 권한은 같으나 의견 일치가 이뤄지지 않을 경우 대부분 국민의회의 의사에 따라 최종 결정된다.
권위가 숨 쉬는 영국
영국에는 집대성된 헌법이 따로 존재하지 않고 헌법적 규범은 각종 사례나 협약에 의해 구체화된다. 꼭 필요한사안은 법률로 규정하고 있는 것이 특징이다.
영국은 대통령을 선출하지 않는 의원내각제 국가이다. 국왕 등 전통적 귄위 요소를 제외하면 정치체제는 꽤 간단한 편인데, 하원인 서민원에 의해 실질적 행정이 운영되며 총 의석은 650석(2020년 600석으로 감축 예정)으로 전 의석 이 지역별 소선거구제로 선출된다. 이탈리아와 달리 다수당이 과반 의석을 차지하지 않더라도 내각을 꾸릴 수 있다. 내각은 총리와 각부 각료로 구성되며, 각료들은 대부분 현직 서민원 의원이 겸임한다. 총선은 5년마다실시되고 총리는 선거 날짜를 정할 수 있다. 또한 총리가 국왕의 권한인 의회 해산권을 사용해달라는 권고를 국왕에게 보내면 국왕이 이를 받아들이는 것이 관습화되어서 사실상 총선 재실시 권한이 있는 것으로 봐야 한다. 총선이 끝나면 다수당의 대표는 국왕의 승인 절차를 거쳐 자동으로 총리가 된다. 따라서 영국에서는 양대 당(보수당, 노동당)의 당수 선출 방식이 국민투표의 방식만큼이나 중요하다.
입헌군주국인 영국의 정치적 특징 중 하나는 정치인들이 귀족연맹으로서의 성격을 지녔다는 점이다. 국왕은 명목상 행정권과 군대 통수권, 의회의 해산권, 법안 거부권이 있다. 사법적으로는 국왕은 면책특권과 죄인에 대한 사면권을 가진다. 하지만 현재 국왕은 의회의 의사에 반하는 결정은 하지 않는다. 민주적 절차에 의해 뽑히지 않은 왕이 현실 정치에 참여하는 것은 정당성을 얻기 힘들기 때문이다. 귀족연맹으로서 영국 정치의 특징은 ‘귀족원’의 존재라 할 수 있다. 귀족원은 영국 정치에서 상원의 역할을 하는데, 세속 귀족들과 성직자, 왕이 임명한 종신 귀족 등으로 구성되어 있다. 상원은 입법 권한과 하원의 의결에 대한 재고 요청권을 갖고 있다. 하지만 왕의 권한과 마찬가지로 투표에 의해 선출되는 서민원 의회와 대립하는 경우는 거의 없으며, 사회의 안전장치로만 인식되고 있다. 2005년 이전까지는 귀족원이 대법원의 역할 또한 수행했으나, 이후 대법원을 분리시켰다. 인원 또한 세습 귀족의 의석을 줄이는 등 ‘특권층’에서 ‘사회 엘리트’로 구성을 바꿔나가고 있다.
복잡하지만 확실한 독일식 민주주의
독일은 이탈리아와 마찬가지로 대통령과 의회가 존재하며 대통령이 행정수반으로서의 권한은 약한 ‘내각책임제’이다. 독일의 연방대통령은 국가원수로서 외교와 사법에서의 각종 임명권, 법령 공포권, 총리 후보 추천권, 총리 선출자에 대한 임명권 등이 있다. 하지만 대부분은 내각의 요청에 의해서만 수행한다.
독일 민주주의의 특징은 민심에 왜곡이 일어나지 않도록 최대한 노력을 기울여 구축한 선거 시스템이다. 독일의 총선과 총리 선출 절차는 조금 복잡하다. 의회는 상원과 하원으로 나뉘어 있으며, 상원은 지역별 간선제로, 하원은 총선을 열어 선출된다. 하원의원 선출은 ‘독일식 정당명부제’라는 제도를 따르는데 설명하자면 다음과 같다. 우리나라에도 지역구 의원과 비례대표 의원이 있듯 독일에도 지역구 의원과 비례대표 의원이 정수가 동일하게 각각 299석씩 있다. 하지만 비례대표 선출 결과는 비례대표대로, 지역구 선출 결과는 지역구대로 선출하는 우리나라의 제도와 달리 독일은 비례대표 의석과 지역구 의석이 서로 영향을 준다. 독일에서는 지역구 후보로 출마한 정치인이 비례대표제에 이름을 넣을 수 있다. 이렇게 될 경우 지역구에도 당선되고 정당의 비례대표에도 명부에도 순위가 되어서 중복으로 의석을 얻게 되는 일이 발생하면, 비례대표 순번을 넘겨준다. 이런 특징 때문에 유력 정치인이 지역구 선거에 나가 탈락하더라도 정치권에서 멀어지는 일이 없으며, 거대 정당이 실제 국민 통합 지지도에 비해 너무 많은 의석을 확보하는 일도 없다. 독일 총선에서는 매번 수십 명의 추과 의석이 발생하는데 모두 정식 의원으로 인정받는다.
실질적 행정 수반인 ‘연방총리’의 선출은 1차적으로 하원의원들끼리의 투표에 의해서 선출된다. 과반의 표를 얻어야만 하기 때문에 과반 여당이 아닐 경우 선출이 힘들다. 이 절차가 실패하면 2차적으로는 대통령이 총리 후보를 추천한다. 의회 의결을 거쳐야 하며 이 또한 과반의 표를 얻지 못하면 탈락한다. 3차적으로는 다시 국회에서 총리를 선출하며 이번에는 과반이 아니라 다수를 득표하는 사람이 총리로 선출된다. 하지만 대통령은 이렇게 선출된 총리를 거부하고 국회를 해산해 재선거를 실시할 수 있다. 총리로 선출된다 해도 독일은 행정 과정에서 하원의 각종 의결 및 입법 동의를 받아야 하는 경우가 많아 국정 운영이 사실상 불가능하다. 이렇게 해서 실제 재선거까지 가는 경우는 거의 없으며, 대부분 제1당은 정치 성향이 비슷한 당끼리 연립정부를 꾸린다.
